小编： 作为减轻高校毕业生就业压力的重要方式之一,大学生创业逐渐受到我国政府和社会的重视,一系列支持大学生创业的政策得以出台。通过对二十多年来我国大学生创业政策的梳理,将相关
20世纪90年代,大学生创业开始受到我国政府的关注,国家层面鼓励高校开展创新创业教育的政策陆续出台。2000年后,我国制定大学生创业政策的步伐逐渐加快。从2002年教育部首次将清华大学、北京航空航天大学等九所大学列为创业教育的试点高校,到2014年教育部在《关于做好2015年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》中提出实行弹性学制,允许学生休学创业,同时要求各高校加强对创业大学生的指导,并加大对大学生创业的资助力度,再到2016年国务院办公厅在《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》中,指定了首批全国双创示范基地,包括四所高校——清华大学、上海交通大学、南京大学、四川大学。大学生创业政策完成了由试点向全国铺开的战略部署。基于此背景,本文对我国大学生政策的制定与发展进行详细梳理,并分析各个因素对政策演进所产生的影响。
一、大学生创业政策的演进
1989年,联合国教科文组织主办的“面向21世纪教育国际研讨会”在北京召开,会上提出“要求将事业心与开拓技能教育提高到学术型与职业性教育同等重要的地位”。自此创业教育开始被人们关注,随后被频繁提及[1]。根据二十多年来我国创新创业教育政策的特点,可将其发展分为以下四个阶段:
(一)第一阶段:探索萌芽阶段(1998-2002年)——政策发布主体主要为教育部,在理论上鼓励创业
20世纪80年代,美国高校内开始了创业的风潮,高校师生纷纷开展创业活动[2]。随后在1998年,第一届“清华大学创业计划大赛”成功举办,标志着创业活动在我国大学校园的出现,大学生创业问题受到重视[3]。1998年年底,教育部随即发布了《面向21世纪教育振兴行动计划》,明确提出应“加强对教师和学生的创业教育,采取措施鼓励他们自主创办高新技术企业”,这表明大学生创建高科技企业的创业活动受到国家的重视与支持。随后,一些地方政府也开始鼓励大学生在毕业后进行创业,如上海市发布的《关于上海市鼓励大学毕业生自主创业若干意见(试行)》是全国较早鼓励高校毕业生进行创业的地方性政策。此外,共青团中央与教育部等部门分别于1999年、2000年、2002年举办大学生“挑战杯”创业计划竞赛,此类大赛由政府相关部门组织举办,具有较强的权威性和认可性,创业活动逐渐受到大学生的青睐[2]。2002年,教育部组织举办了普通高校“创业教育”试点工作会议,会上将清华大学等九所国内高校列为试点院校,并提供相应的政策支持。
总而言之,我国政府等相关部门在这一阶段开始重视高校的创新创业活动(主要表现为鼓励学生创办高新技术企业),并进行相应的政策制定,政策发布主体主要为教育部。在这一阶段,我国的政策制定主要以提倡与鼓励创业为主,未对创新创业教育的相关措施进行实质性规定。因此,高校的创新创业教育更多地停留在理论层面,我国大学生创业政策体制尚处于探索萌芽阶段。
(二)第二阶段:逐步推进阶段(2003-2007年)——政策制定主体多元化,重视具体优惠扶持政策
随着1999年高校的大规模扩招,大量学生得以接受高等教育,但随之而来的问题是几年后大学毕业生的增加,毕业生就业压力与日俱增。此时,通过大学生创业来缓解就业压力的方式受到了我国政府的重视。
2003年5月,我国首次以国务院名义发布了有关大学生创业的政策——《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》,要求对从事个体经营的大学毕业生减免管理类与登记类等各项行政事业性费用,并为其提供创业担保与小额贷款。2003年6月,国家工商总局下发了相关通知,针对2003届大学毕业生从事个体经营活动制定了较为具体的收费优惠政策。2004年4月,共青团中央、劳动和社会保障部共同发布了《关于深入实施“中国青年创业行动”促进青年就业工作的意见》,提出在创业意识的普及、创业能力的培养、创业服务的提供、创业环境的优化、就业服务的完善等五个方面积极行动,支持并指导高校毕业生等青年通过创业进行就业[2]。2005年,我国各部门相继提出了大学生创业相关的很多政策,如《关于进一步做好2006年高校毕业生就业有关工作的通知》中第二条的第四点、《关于进一步加强创业培训推进创业促就业工作的通知》等,进一步增强对大学生创业的扶持力度。2007年,财政部与国家税务总局发布了《关于国家大学科技园有关税收政策问题的通知》《关于科技企业孵化器有关税收政策问题的通知》,其中,对大学生创业提出了相应的税费减免政策。
与此同时,这些政策也得到了各个地方政府的积极响应,如上海市、浙江省、天津市等相继出台了有关大学生创业的税收减免、贷款贴息等政策。此外,山东与河南等省份制定了高校毕业生“试营业制度”,提出创业服务“零收费”、经营场地“零成本”、货币出资“零缴付”等支持方案。
相对于上一阶段,这一阶段更多的创业政策制定主体参与进来,国务院以及国家工商总局、共青团中央、劳动和社会保障部、财政部、国家税务总局等均颁布了相应政策,大学生创业政策制定主体表现为多元化的状态。此外,政策从主要关注创业教育延展到重视相应的创业具体优惠与扶持政策等,重视大学生创业(一般行业的创业)在缓解就业压力方面发挥的作用,同时各省份开始参与相应政策的制定,结合国家层面的政策制定出台地方特色的创业政策,大学生创新创业政策体系已初步形成。
(三)第三阶段:全面深化阶段(2008-2012年)——重视全面创业教育的提供及师资力量的培养
2008年的金融危机使得全球经济陷入困境,我国的经济增长速度也逐渐放缓,这对劳动力市场造成了强烈冲击,许多企事业单位为缩减人员开支纷纷裁员[6]。与此同时,高校扩招步伐的加快也进一步使大学毕业生就业压力加大,就业形势更为严峻。在这样的情形下,鼓励大学生创业愈加成为我国政府减缓大学生就业压力的一种途径,相关部门对大学生创业扶持的政策数量增加、发布频率加快,同时有更多的政策制定主体参与进来,包括工业和信息化部、中华全国工商业联合会、中国人民银行等。
在这一阶段,大学生创业政策主要呈现以下两个特点:第一,从主要重视创业优惠扶持到注重提供创业服务;从主要注重大学生创业技能的提高到开始重视大学生创业意识的形成、创业知识的丰富等在内的全面创业教育,从根本上提高大学生的创业率[2]。如2010年5月,人力资源和社会保障部在《关于实施大学生创业引领计划的通知》中,提出2010-2012年的主要任务与工作目标是引导45万名大学生创业,保证具有创业能力并且具有创业意向的大学生均能够得到专业的创业指导和创业服务。2010年,在《教育部关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》中,教育部要求各高校应针对大学生进行“一对一”的创业指导与咨询,提高创业服务的有效性及针对性。2011年,《国务院关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》指出,应组织开展政策咨询、信息服务、项目开发、风险评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等“一条龙”创业服务。第二,注重创新创业教育师资力量的培养。例如,教育部在2010年颁布的《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》充分展现了对相应师资的重视,要求各地各部门积极引导并支持高校开展创新创业师资的培训。此外,教育部主办的“全国高校创业教育骨干教师高级研修班”有效地整合了创新创业教育师资,给各高校提供了相互交流的平台,提升师资质量。截至2012年,教育部已举办了十期师资研修班。
(四)第四阶段:完善与发展阶段(2013年至今)——重视政策的落实与改革
此阶段,我国政府出台了较多政策文件以进一步落实大学生创业的政策支持。例如,国务院办公厅下发了《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》,明确对各地各部门做出指示,提出应进一步完善创业政策,降低高校毕业生的准入门槛,为其创业提供更加完善的税费减免、小额担保贷款及贴息等优惠服务。2015年,人力资源和社会保障部发布的《关于做好2015年全国高校毕业生就业创业工作的通知》关注就业创业相关政策的落实,要求各地各部门落实大学生创业的各项优惠政策(如创业培训、创业服务及小额担保贷款与税收优惠等政策),真正地方便大学生投身于创业活动。2018年,教育部发布了《教育部关于做好2019届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》,明确指出要“推动双创升级,着力促进高校毕业生自主创业”,提出应当全面深化创新创业教育的改革、完善并落实创新创业优惠政策、加大对应届毕业生在创新创业方面场地、资金、税收等的扶持力度、强化针对应届毕业生的创业指导与服务。2020年3月,为减轻新冠肺炎疫情对高校毕业生创业的不利影响,教育部强调应特别重视大学生创业政策的落实,要求各地教育行政主管部门与全国各高校会同有关部门落实大学生创业优惠政策。
在这一阶段,我国政府相关部门进一步关注创新创业教育,对大学生创业的扶持力度加大,更加重视相关部门对于创业政策的切实履行与改革发展,大学生创业政策体系已日趋完善。
二、大学生创业政策的脉络分析
(一)内部因素对大学生创业政策的影响
大学生创业政策实施的现实反馈是影响进一步制定政策的重要因素。
1.创业教育评价的地区差异促使一些地方创业政策得以改进
创业教育既重视培养大学生的创业意向,也注重提高大学生的创业能力,是政策体系中至关重要的一个部分。陈成文和孙淇庭(2009)对创业教育开展情况进行了评价,发现上海等东部地区在这方面表现较好,而中西部地区则有待改进[8]。近年来,中西部各个地方政府也相继出台各项政策以推进本地高校创业教育的改革与发展,如陕西省提出了高校创新创业教育推进计划的意见,河南省也发布了进一步深化高校创新创业教育改革实施方案的通知。
2.政策执行不到位使得相关部门更加重视政策的落实
一些高校管理者缺乏经验,将创业定位为“学生业余活动”,不仅无法发挥创业政策的作用,还可能打击学生的创业积极性[9]。有学者曾调研了我国的六所高校,发现71.4%的学生不了解创业方面的政策,这表明有关部门政策宣传执行工作不到位[10]。类似这样的情况也受到了国家的关注。在2013年后,相关部门进一步完善与改革大学生创业政策,注重扎实推进创业政策的落地。
3.“全面扶持”的弊端推动“择优扶持”政策的出台
叶映华认为,由于资助资金和其他资源有限,国家不可能对每一位具有创业意向的大学生都予以资助[9]。“扶贫式”的优惠和全面资助政策造成了资源的浪费。实际上,经过市场和时间的检验,只有少数优秀的大学生创业项目能成功。因此,政策制定者应从“全面扶持”的资助原则转变为“择优扶持”的原则。在这一方面,一些地方政府也积极进行了政策上的调整,如无锡市于2017年发布通知,要求相关部门在无偿资助本市大学生创业项目时进行实地评估。
(二)外部因素对大学生创业政策的影响
1.国家战略
1995年5月,《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》指出,要实行“科教兴国”的战略,为响应这一宏观政策,教育部首先对相关高校举办的创业大赛等活动给予肯定,并开始支持大学生创业[2]。也是在这一战略提出后,国家开始鼓励学生在高新技术领域创办企业,并颁布了一系列的相关政策[3]。因此,“科教兴国”战略的实施无疑对我国大学生创业政策的启动与发展发挥着至关重要的作用。
2002年5月,中共中央、国务院下发了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》,首次提出实施“人才强国”战略。在这一战略推动下,各级政府开始充分重视人才工作,营造了尊重知识、尊重人才、鼓励创业的社会氛围。其中,加强对大学生创业的支持也是这一战略的重要体现,如上海市政府为了资助大学生从事创新创业活动、培养创新创业人才,在2005年专门建立了上海市大学生科技创业基金。
2015年,李克强总理在政府工作报告中正式提出了“大众创业、万众创新”的战略,开启了全民关注创业、万众支持创业的新局面。在此之后,国务院办公厅下发了《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》,从创新创业课程体系建设、创业指导服务、人才培养机制、创业政策保障与资金支持等方面对高校开展创新创业教育提出意见。各部门也进一步关注创新创业教育,对大学生创业的扶持力度加大,更加重视创业政策的切实履行与改革发展。
由此可见,在大学生创业政策发展的不同阶段,国家层面的“科教兴国”“人才强国”“大众创业、万众创新”等战略均发挥了重要作用。一方面,这些国家级战略对大学生创业政策的制定有指导意义;另一方面,大学生创业政策的制定也适应了国家级战略的需要。
2.国外经验
国外经验为我国大学生创业政策的制定及创新创业教育的发展提供了有益参照。第一,创业教育最先在美国产生,后伴随全球经济增长模式转型、信息技术革命与知识经济时代的来临而逐渐流行[14]。1983年,美国得克萨斯州大学举办首届大学生创业大赛,麻省理工学院与斯坦福大学也紧跟其后,这带动了更多国家大学生创业活动的兴起。1998年,我国清华大学举办了首届校园创业计划大赛,这才使得国内各高校开始接触创新创业教育的理念,国家相关部门开始重视大学生创业。第二,各国为促进本国大学生创业颁布了各项政策,如美国通过立法发动全国力量推进创业教育,英国制订“企业创办计划”,美国和日本等国不断完善创业组织机构的建设与治理,多国政府也推出各项优惠政策[15]。这些经验对我国大学生创业政策的制定产生了积极的借鉴意义,使得我国政策不断改进与深化。
3.经济因素
首先,经济体制的影响。在1978年之前,由于实行计划经济体制,我国没有出现严格意义上的创业政策[3]。十一届三中全会后,我国政府承认了“私营经济是社会主义公有制经济的补充”,确定了私营经济的合法性地位。1992年10月,党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的任务。自此,创业活动具备了相应经济制度的基础。在社会主义市场经济体制确立的前提下,我国高校开始自由探索大学生创业和相应的创业教育,由此催生了1998年举办的“清华大学创业计划大赛”,使得大学生创业问题受到国家相关部门的关注。其次,金融危机的影响。2008年爆发的金融危机使得全球经济陷入困境,我国的经济也受到很大影响,许多企事业单位为缩减人员开支纷纷裁员,就业压力增大。2008年,我国开始正式实施《中华人民共和国就业促进法》,首次通过立法的方式推动人们自主创业。为缓解金融危机给毕业生带来的就业压力,我国政府越来越支持大学生创业,相关政策发布频率加快、数量增加、扶持力度加大。最后,经济转型的影响。2014年后,我国经济逐渐下行,传统行业产能过剩问题愈加严重,渐渐无法推动经济发展,我国经济也进入“新常态”[17]。为了解决经济下行和结构性失业等问题,我国政府开始探索新的经济发展动力,注重实施以创新驱动为主导的“供给侧结构性改革”。与此同时,“大众创业、万众创新”也成为我国政府推动经济结构转型升级的战略性措施。在此情形下,为推动创新创业,国务院办公厅下发了《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》。这使得高校创新创业教育政策的实施有了制度保障,创新创业教育也因此正式成为一场国家行动[17]。当前,我国政府正不断致力于深化改革大学生创新创业教育体系,并积极完善与落实大学生创业的相关政策,以期为创业的大学生提供真实有效的帮助,从而提高大学生创业率与成功率。
4.就业形势
自1999年高校扩招以来,高校毕业生面临越来越大的就业压力。2003年,扩招后的第一批学生毕业,就业问题凸显,此后的就业形势也一直比较严峻。为缓解扩招引起的毕业生就业压力,更多的部门参与制定大学生创业政策,开始重视相应创业具体优惠与扶持政策等。如教育部连续发布《关于做好高校毕业生就业工作的通知》,希望通过政策优惠、商务支持等方式引导更多毕业生自主创业[17]。
2008年的金融危机和2014年以来的经济下行使得就业问题更加严峻[17],因而作为缓解毕业生就业压力的方式,大学生创业政策的制定与完善变得愈加重要和紧迫。在此期间,我国政府等相关部门不断深化创业政策,重视政策的落实与改革。
5.人才规格
随着市场经济的发展,1985年后出生的新一代大学生拥有充足的创业激情和强烈的创业意愿,但最终真正创业比例很低,究其原因,是他们在落实创业想法时面临外部阻碍,因此需要改善政策环境[9]。而2003年后,我国大学生创业政策进入逐步推进阶段,涌现更多的政策制定主体,重视具体的优惠扶持政策,帮助了这一代学生从事创业活动。后来,大学生创新创业能力的缺乏也受到重视。任胜洪和刘孙渊认为,高校人才培养规格和社会人才需求的结构性矛盾促使了政策的演进与发展[22]。郭丽君等人指出,应重视创业型人才的培养,此类人才和研究型、应用型人才一样重要[14]。如今,各个高校均积极探索新的人才培养方式,相继在校内建立创新创业中心或创业学院等机构,尤为注重提高大学生的创新创业能力。部分地方政府也专门出台政策督促高校创办相应机构,如《浙江省教育厅关于积极推进高校建设创业学院的意见》强调将创业学院作为创新创业教育改革的突破口,要求大力推进创业学院建设。
6.教育学界
我国教育学界对大学生创业尤为关注,大多数学者均肯定创新创业教育的重要作用。例如,陈骏在首届全国网络媒体江苏教育行采访活动中指出:“高校探索创新创业教育的有效途径,努力发展创新创业教育。”[24]雷家骕重视提高创业教育的质量,在提出应将创业教育融入相关专业教育、利用多重教育提高学生的创业意识与能力[25]的同时,也指出高校的任务是提高创业教育质量,而不仅仅是鼓励学生在校创业[26]。此外,魏江认为,我国高校不能揠苗助长,为了提高就业率而鼓励所有学生创业,因为并不是所有人都适合做老板,应当注重学生“战略思维、创新精神、创业能力”的培养[27]。
由此可见,大部分教育家及学者赞成创新创业教育的重要作用,相关学者表示不应只是单纯鼓励学生创业以缓解就业压力、提高就业率,而应当少一些功利性,注重培养学生的创新思维,这样才有利于学生的长远发展。随着教育学界的呼吁,当前我国大学生创业政策也越来越注重大学生创新创业能力的培养。
(三)不同因素之间的交互作用
1.政策反馈与外部因素的交互作用
第一,政策实施的现实反馈受到了高校教育学者的重视,他们对相应情况进行总结分析,进而提出政策建议;第二,政策反馈促使创业政策进一步改革、完善,这使得更多的大学生从中受益,也在一定程度上缓解了大学生的就业压力;第三,人才规格的转变影响大学生对创业政策的评价,如当今很多创业意愿强但创业能力不足的学生会倾向于肯定创业政策中对于创业教育的重视,而政策反馈所引起的政策调整也有利于人才规格的进一步转变。
2.各外部因素间的交互作用
第一,国家战略能够对经济发展起到引领作用,而经济形势的变化也会促使我国采取相应战略。如“科教兴国”“人才强国”战略促进了经济的发展;经济转型使得我国政府意识到创新创业的重要性,进而制定“大众创业、万众创新”战略。第二,高校毕业生就业形势受到经济因素的影响,如金融危机后经济萎缩使得毕业生就业压力加大,因而国家更为重视通过大学生创业来减缓就业压力,而大学生创业企业的增加也在一定程度上激发了经济活力。第三,国外经验得到我国教育学者的重视,他们致力于研究这些成功经验,进而为我国大学生创业政策的制定献计献策。
三、结语
根据以上针对大学生创业政策演进过程的描述与分析可以发现,随着全球知识经济的发展、我国社会的快速转型及经济体制改革的逐步深入,我国大学生创业政策的发展经历了探索萌芽、逐步推进、全面深化、完善与发展等四个阶段。从政策颁布主体来看,由教育部为主体到政府各部门均参与进来;从在政策方向上鼓励大学生创业到提供具体的支持大学生创业的优惠政策,再到提供全面的创业服务;从一开始关注高科技产业的创业到鼓励大学生在其他一般行业创业。经过二十多年的发展,我国大学生创业政策已经形成了以国家宏观政策为指导、地方配套政策具体实施的较完整的政策体系,涵盖了创业融资、创业环境与创业教育等内容,同时也在进一步深化与发展[6]。此外,在大学生创业政策演进的过程中,内部和外部因素从各自不同的角度影响大学生创业政策的发展,其中,内部因素主要是大学生创业政策的现实反馈,外部因素包括国家战略、国外经验、经济因素、就业形势、人才规格和教育学界,且不同因素之间也互相影响。正是各方力量的共同作用,才使得大学生创业政策形成了一套较为完整的政策体系。
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