小编： 新中国建立七十年以来,从“农村合作化改造”到“农村市场经济体制构建”,从“统筹城乡发展”再到“乡村振兴”,我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就,这当中离不开政策和改革的

农业稳则天下稳,农民安则天下安,农村兴则天下兴。我国自古以来就是农业大国,农业、农民和农村是社会稳定发展的基础,乡村建设的探索在历史上从未中断。新中国建立七十年以来,从“农村合作化改造”到“农村市场经济体制构建”,从“统筹城乡发展”再到“乡村振兴”,我国农业综合生产能力和农民生活水平不断提高,农村发展取得了举世瞩目的成就,这当中离不开政策和改革的保驾护航。在经济社会发展的不同阶段,审时度势地调整农业农村发展政策,不断推进农业农村改革,成为“三农”工作的重中之重。回顾建国七十年来中国农业农村发展历程,梳理不同时期重要农业农村政策,以便从历史纵深视角把握乡村振兴战略实施的大背景,进而清楚认识“从何处来”,深入思考“向何处行”。

一、农村合作化改造阶段(1949年-1977年)

新中国成立之初,我国在社会主义建设总路线的指导下,加快在农业农村建立和发展集体经济,在城市和工业领域实行全民所有制经济,并分步实施了系列社会主义改造运动,形成了集体经济和全民所有制经济双轮驱动的社会主义公有制经济。同时,我国采取了“以农业为基础、以工业为主导”的苏联发展模式,优先发展重工业,在恢复农业生产基础上,严格限制城乡之间的人口流动和产品流动,实行“农业支持工业、农村支持城市”战略。这段时间,我国重点推行土地制度改革、农业合作化改造、人民公社制度、统购统销和供销信用合作政策。四项政策在不同时期逐次推进、各有侧重,共同奠定了新中国农业农村政策框架。

一是土地制度改革。新中国成立后,首要任务就是恢复农业生产,推行一场在社会主义建设总路线指导下的农村土地改革运动迫在眉睫。结合解放区土改做法和经验,1950年6月,我国出台《中华人民共和国土地改革法》,以此为法律依据向全国推行新的土地制度,即“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”。主要做法是:没收地主的全部土地,没收的土地以乡为单位,平均分配给没有土地和土地较少的农民,以及被没收土地的地主;保护中农、富农的土地和财产,保存富农经济[1]。至1953年,全国土地制度改革基本完成,约3亿农民共同分配了7亿亩农村土地,宣告压迫中国人民两千多年的封建土地所有制彻底结束。

二是农业合作化改造。土改以后,形成的千千万万传统小农经营在某种程度上阻碍了农业现代化道路,一场具有鲜明社会主义特征、以建立集体经济为目的的农业合作化改造运动应运而生。1953年末,在土地改革结束的同时,《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》出台并执行。《决议》充分肯定了此前在局部地区试点探索、以“土地入股、生产互助”为主要特征的农业生产合作社的优越性。在党中央的大力号召下,短短两年,农业生产合作社数量从1.4万增长到190多万,全国入社农户占比达到60%。与此同时,部分地区开始探索更高级别的生产合作形式——生产资料和生产剩余均归集体所有,并快速向全国推广。1956年末,农业高级生产合作社发展到54万个,入社农户占比提高到88%[2]。仅4年时间,全国便基本完成了农业合作化改造。

三是建立人民公社制度。人民公社最早出现在河南驻马店遂平县,其组织及成效获得了毛泽东的高度评价,毛泽东还将其特点概括为“一大二公”。1958年8月,党中央正式出台《关于建立农村人民公社问题的决议》,在全国范围内掀起人民公社建设高潮。1958年末,入社农户占比超过99%,全国农村迅速实现了人民公社化。往后几年,经过不断调整和纠偏,逐步形成了“三级所有、队为基础”“政社合一”的人民公社体制。根据1962年9月通过的《农村人民公社工作条例修正草案》内容,农村人民公社实行各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食的原则,是社会主义的互助、互利的集体经济,与全民所有制经济一起,构成了社会主义经济的两种形式。人民公社制度推行严重的平均主义,是我国急于向共产主义过渡的制度产物。

四是统购统销和供销信用合作。基于粮食供求矛盾突出,以及“农村支持城市”的战略考虑,新中国成立以后,中央决定对粮油实行统购统销,并建立供销合作社和信用合作社。1953年起,我国开始了长达32年的粮油统购统销制度,即在农村实行征购,在城市实行定量配给;供销合作社于1957年基本建成上下连接、纵横交错的全国性流通网络,承担着工农产品交换的重任;农村信用合作社是50年代初创办的农村互助合作组织,重在帮助解决农业生产中农具、农资等缺乏的困难。此三项政策着眼于国家与农民农村的关系,在很长一段时期,为促进生产发展、保障人民生活、稳定社会秩序发挥了重要作用。

二、农村市场经济体制形成阶段(1978年-2001年)

中共十一届三中全会做出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决定,确立了解放思想、事实就是的思想路线。农村改革成为我国改革开放的重要起点和突破口。八十年代的农村改革以解放生产力、发展生产力、激活农村市场经济为核心,九十年代的农村发展战略导向则是在此基础上逐步构建社会主义农村市场经济体制,使我国农业农村发展步入市场化轨道。这段时间,党和国家在农村的主要政策举措包括:实行家庭联产承包责任制,倡导发展多种副业,改革农产品流通体制,大力发展农村商品经济,逐步调整农村基层治理结构等。通过系列改革,我国社会主义农村市场经济体制基本形成,农业综合生产力显著提升,农民生活水平大幅提高。



一是确立家庭承包经营制度。1978年2月,党中央制定了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》,提出要尊重生产队自主权,坚持按劳分配,鼓励实行生产责任制和开展多种经营,允许和鼓励社员经营少量的自留地和正当的家庭副业。当年,以凤阳县小岗村为代表的安徽和四川部分农村率先实行了包产到户。十一届三中全会后,全国多地根据自身条件探索实行包产到户、包产到组、包干到户等不同形式的生产责任制。尤其在1982、1983连续两年的中央“一号文件”部署指导下,以农户家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制得到全面推广。1983年10月,中共中央、国务院颁发了《关于实施政社分开建立乡政府的通知》,此举不仅标志着“政社合一”的人民公社制度彻底结束,更促进了承包责任制更深层次、更广范围的践行、巩固和完善。1983年末,我国农村实施包干到户的农户占比超过九成。此后,党的十五届三中全会(1995)和党的十九大(2017),均提出“农村土地承包到期后再延长30年”。

二是农产品流通体制改革。伴随着农业生产迅速恢复,农村商品化意识也不断增强。党的十一届三中全会提出恢复农产品集市贸易,允许其作为社会主义经济的补充存在,次年开始,全国各地农产品集贸市场迅速恢复。1983年中央“一号文件”提出逐步缩小农产品统购派购范围,并允许农民对完成统派任务后的产品开展多渠道经营。1978-1984年,国家统派购的农副产品的品种减少70%,比重降低45个百分点。1984和1985年的中央“一号文件”提出进一步激活农村商品经济,取消农副产品统购统销制度,鼓励农民参与多层次、多渠道的农村商品流通。1990年,我国开始对部分农产品实行“国家订购”,整个90年代都在开展以粮食为核心的农产品市场流通体制改革,基本解决了粮食收购价格偏低和购销价格倒挂问题,逐步形成了粮食购销双轨制,并初步构建起全国农产品市场网络体系。

三是鼓励发展乡镇企业。改革开放初期,党中央要求加快社队企业发展,鼓励农村发展种养业以外的加工业、建筑业、运输业以及各种服务业。1984年,国务院发布《关于开创社队企业新局面的报告》(中央4号文件),将社队企业统一改称“乡镇企业”,并要求地方各部门积极支持社队企业的发展。此后几年,国家不断放开产业限制,全国兴起了农村大办企业的风潮,不同所有制企业同台竞争,乡镇企业在快速发展中迎来了辉煌时代,1987年乡镇企业产值首次超过农业产值。1991年11月,中央又对乡镇企业出口创汇给予新的扶持政策,进一步促进了乡镇外向型经济发展。但随着外部环境变化,乡镇企业自身的局限性也日益凸显,在全国经济产业调整的90年代中期逐渐式微。

四是乡村治理结构改革。乡镇治理结构改革主要是在八十年代中期,1983年开始实施行政分开,全面建立乡政府。1986年我国发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,从政治、经济两个领域,村、乡、县三个层级,系统提出了完善乡镇政权建设的思路[5]。村级层面治理结构改革主要涉及村民自治。1982年12月公布实施的《宪法》规定农村实行村民自治制度,次年开启村民委员会组织法立法过程,并于1987年审议通过《村民委员会组织法(试行)》。该法于90年代中后期加以修订,在加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容,并对村民委员会的性质、只能和相关问题做了更明确的规定[6]。1998年,《村民委员会组织法》正式颁布,标志着我国村民自治正式步入法制轨道。

三、统筹城乡发展阶段(2002年-2016年)

进入21世纪以来,我国综合国力显著增强,但城乡二元结构也更加凸显。2002年,党的十六大正式提出“统筹城乡经济社会发展”,从2004年开始,中央连续发布了14个以“三农”为主题的“一号文件”,表明国家对“三农”问题高度关注,在“三农”领域财政投入和政策倾斜也不断加大。在统筹城乡发展的战略指导下,21世纪以来的农业农村政策均遵循“少取、多予、放活”的基本原则,逐步构建强农惠农政策制度框架,加大农村基础设施和公共服务领域的财政投入,开展农村综合改革试点,完善农民工就业和保障政策,等等。这一系列政策实施极大地改善了农民生活条件,有效防止了城乡差距进一步扩大。

一是调整完善强农惠农政策体系。新世纪伊始,党中央决定为农民减负、为农村松绑,开启了农村税费制度改革。2004年取消农业特产税(烟叶除外),试点开展农业税免征。2006年正式废止《中华人民共和国农业税条例》,彻底取消全国农业税。2004-2010年,我国逐步搭建生产技术与收入相结合,专项与综合相配套的农业补贴政策体系框架[2],“三补一减”政策效应明显。与此同时,中央财政2005年开始对产粮大县加大转移支付和奖励,实行粮食最低收购价、大宗农产品临时收储等保护性收购政策,2008年起设立现代农业生产发展专项资金,并不断完善粮食风险基金制度,扩大农业保险保费补贴试点范围,通过系列政策举措稳定农业生产,促进农民增收。2012年中央财政“三农”投入资金达到12388亿元,较2002年提高了5.5倍。十八大以来,我国农业农村支持保护政策更加强调生态环境保护,并不断优化财政支农方式。与此同时,我国致力于促进农村居民合作医疗保险、农村医疗救助制度和新型农村社会养老保险等领域与城市居民并轨,在打破城乡二元结构、实现城乡基本公共服务均等化方面迈出了重要步伐[7]。

二是促进农民合作经济组织发展。经过80年代的生产力大发展,我国农产品供需格局发生根本性改变,农产品产业链条越来越长,但初级生产者经济利益难以得到保障。1991年,十三届八中全会决定指出,要积极支持农业专业协会、专业合作社和农户自办联办的各种服务组织等。各地展开了多种形式的探索实践。2004-2008连续五年的中央“一号文件”都强调发展农民合作经济组织的必要性和重要性。2007年7月,《农民专业合作社法》实施,给予了农民合作社一个正式合法地位,将我国农民合作组织发展推向了一个新高潮。合作社数量虽多,有效运营的却不多,如何推动农民合作经济组织健康发展,仍然有待改革探索。

三是农村金融体系重构。改革开放至90年代中期,农村金融服务主体一直是中国农业银行领导下的各地农村信用合作社。1996年,我国开启农村金融体制改革,农村信用社脱离农行的行政隶属关系,试图转型为由农民自愿入股、社员民主管理的合作性金融组织。2003年,国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》,着力推进农信社产权制度、治理结构和管理制度现代化。十六大以后,农村金融机构多元化、构建竞争性农村金融市场体系、提高农村金融经营效益成为农村金融改革的主要内容。与此同时,部分地区于21世纪初开始探索的农户小额信用贷款制度也在实践中不断发展,成为农村金融服务的又一供给主体。

四是完善农民工相关政策。随着工业化、城镇化的快速推进,我国农民工数量从2004年的1.2亿增加到2017年的2.9亿,成为“三农”领域举重若轻的庞大群体,党中央、国务院高度重视农民工群体的就业状况和权益保障。2004年,农业部制定《2003-2010年全国农民工培训规划》,牵头多部门启动实施“农村劳动力转移阳光工程”,2010年,国务院发文要求继续加大力度,进一步做好农民工培训工作;2003、2004连续两年国务院发文要求改善农民工就业环境;2006年,国务院正式建立农民工工作联席会议制度,并印发《关于解决农民工问题的若干意见》,明确要求建立健全就业服务体系,强化农民工就业指导和工伤、医疗、子女教育等保障;2010、2016、2017年,先后发文要求切实解决农民工工资拖欠和支付问题;2014和2015年,着重鼓励农民工返乡创业,并要求提升就业创业服务和指导。

四、乡村振兴战略实施阶段(2018年以来)

基于我国城乡关系变化特征,为完成决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化国家的重大历史任务,以习近平同志为核心的党中央于2017年党的十九大上提出实施乡村振兴战略,要求坚持农业农村优先发展,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。2018年中央“一号文件”以乡村振兴战略为主题,明确了乡村振兴的重大意义和总体要求。2018年9月,中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,从构建乡村振兴新格局、加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业、建设生态宜居的美丽乡村、繁荣发展乡村文化、健全现代乡村治理体系、保障和改善农村民生、完善城乡融合发展政策体系等方面,对新时代乡村振兴提出全方位的要求和引导。2019年“一号文件”再次强调要坚持农业农村优先发展,以实施乡村振兴战略为总抓手加快推动各项“三农”工作。

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